信访改革三年看,中央和国家机关明确不受理越

作者:www.602.net

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,并发出通知,要求各地区各部门实行网上受理信访制度,建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序,实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价,增强透明度和公正性。同时重申,中央和国家机关不受理越级上访。

中央解决信访难题“路线图”渐清晰

新华社北京8月13日电改革信访工作制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。自党的十八届三中全会明确提出信访工作制度改革后,我国信访工作在法治化改革的道路上步伐不断加快,顶层设计不断完善,驱动信访形势持续稳中向好。

原则·依法办事

信“访”不信“法”,这是很多涉法涉诉信访群众过去对待法律的一个态度。

第三方参与化解:剑指涉法涉诉信访“终而不结”

不准限制干涉群众正常上访

十八届三中全会提出,“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度”。

吉林省吉林市龙潭区的“老上访户”老孙没想到,自己上访了12年的一起劳动纠纷官司,在第三方律师介入后仅用了3个月就得到满意的结果。

《意见》强调,解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题,要坚持依法办事。

中央政法机关多措并举,一年来,涉法涉诉信访群众到党政信访部门上访数量明显减少,政法机关信访事项受理率、立案率明显提高,信访群众依法按程序反映问题的意识逐步增强。

帮助老孙的是来自吉林市信访法律事务服务中心的公益律师。这家中心主要受理对政法机关已经发生法律效力的裁判和决定不服、且尚未终结的信访案件。独立于法官和当事人之外的第三方律师充分发挥了化解矛盾的桥梁作用。中心成立5年来,已受理各类涉法涉诉信访案件逾400件,息访人数近3000人。

各级国家机关及其工作人员要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。强化各级干部带头学法尊法守法用法意识,提高依法办事能力。依法保障人民群众参与社会治理和公共事务,坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法。

从信“访”到信“法”。只有改变过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式,把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道,依法纠正执法差错,依法保障合法权益,依法维护公正结论,保护合法信访、制止违法闹访,才有利于实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

案件审结之后对裁判结果有异议该怎么办?在过去,许多当事人像老孙一样只能走上访一条路。而在信访工作制度改革后,他们表达诉求的渠道通畅多了。

注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷,防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生。严格落实行政执法责任制,对于不作为、乱作为的,依法追究责任。

国家信访局周围,30年来形成了来自全国各地访民聚居的“上访村”。今年5月1日起,信访机构不再接受越级上访。很多常年居住在上访村的越级上访者,陆续踏上返乡之路。

于2014年启动的诉讼与信访分离制度,是党的十八届三中全会提出信访工作制度改革后最早引起社会关注的“大动作”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》明确指出,把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来由政法机关依法处理,并建立涉法涉诉信访依法终结制度。

建立健全冤假错案责任追究制度,实行法官、检察官、人民警察对办案质量终身负责制,严肃查处刑讯逼供、暴力取证、隐匿伪造证据等违法行为,不断提高司法公信力。

十八届三中全会以来,中央对信访改革打出一系列“组合拳”,“不接受越级上访”只是诸多举措之一。与此对应的是引导逐级信访,使群众合理合法诉求及时就地解决,使信访问题在基层属地妥善解决。

为此,中央政法委针对涉法涉诉信访案件“入口”不顺、程序“空转”、“出口”不畅等问题接连出台多个配套措施,直指“案结事不了”难题;中央政法委还在全国全面推行涉法涉诉案件律师代理制,为信访人提供更优质高效的公益法律服务。

及时就地解决群众合理诉求

与此同时,中央正推进涉法涉诉信访改革,将涉法涉诉信访纳入法治轨道。有分析认为,中央政法机关基本形成了依法办理信访问题的“路线图”。

今年7月,最高法下发了《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》,要求各级人民法院建立和落实执行信访案件交办督办制度,进一步为落实“诉访分离”提供保障。同时,各级信访部门及时调整工作机制,积极做好教育疏导,确保诉访分离改革工作顺利推进。

《意见》要求,严格落实《信访条例》关于“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则,健全依法及时就地解决群众合理诉求机制,进一步强化属地责任,积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求,不支持、不受理越级上访。

对于正在进行中的信访改革,有学者认为,只有做到党依法执政、政府依法执政、法院依法公开独立行使审判权,才能从根本上破解信访难题。

依法分类处理:破解“小马拉大车”困局

中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的,或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的,或者信访事项已经依法终结的,不予受理。

新京报首席记者 关庆丰

走进北京市西城区卫生计生委的信访接待室,最先映入记者眼帘的是一张按照信访事项、行政投诉、医疗纠纷等不同途径分类处理的流程清单,信访群众“按图索骥”,在办理环节就能让诉求“对号入座”,明确责任科室,其信访诉求很快就能得到受理。一位工作人员告诉记者,自从实行按照法定途径分类处理信访事项后,积案化解率明显上升,群众来访量下降了3成,满意度也大幅提高。

各地可结合实际制定具体实施办法。依法维护信访秩序,对信访活动中的违法犯罪行为,由公安机关依法处理。

决不能“大闹大解决、不闹不解决”

“信访是个筐,啥都往里装。”多年来,信访工作职责边界不清楚、受理范围不明晰,“小马拉大车”的问题突出:一方面,不少本应通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的问题大量进入信访渠道,导致信访部门管了许多不该管、也管不好的事项;另一方面,职能部门的相关法定职责没有充分履行,群众合理诉求得不到及时有效解决,产生了许多新的矛盾。

流程·信访渠道

2013年2月,中共中央政治局进行第四次集体学习,主题是全面推进依法治国。

2015年,在国家信访局和国务院法制办的共同推动下,民政部、卫生计生委、人力资源和社会保障部等9部委率先开展依法分类处理信访诉求试点,随后逐步向全国推进。据悉,截至目前,教育部、科技部等37个中央部委均制定了分类处理清单,全国31个省区市不同程度完成了省级单位清单梳理、文件下发和网上公示工作,并继续向市县两级推进。

网上受理信访全程可查

3个月前履新中共中央总书记的习近平在集体学习时,坦率地分析了“信访”面临的尴尬:“如果一个社会大多数人对法律没有信任感,认为靠法律解决不了问题,还是要上访、信访,要靠找门路、托关系,甚至要采取聚众闹事等极端行为,那就不可能建成法治社会。”

阳光信访:让公平正义可见可感

《意见》要求,健全公开透明的诉求表达和办理方式。完善民生热线、视频接访、绿色邮政、信访代理等做法,更加重视群众来信尤其是初次来信办理,引导群众更多以书信、电话、传真、视频、电子邮件等形式表达诉求,树立通过上述形式也能有效解决问题的导向。

“要引导全体人民遵守法律,有问题依靠法律来解决,决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来,否则还有什么法治可言呢?”习近平提出,“要逐步在广大干部群众中树立法律的权威,使大家都相信,只要是合理合法的诉求,通过法律程序就能得到合理合法的结果。”

今年3月,由国家信访局会同国土资源部、住房和城乡建设部等部门组成的中央督查组,专程来到湖南省常德市鼎城区,对一年前实地督查过的一起征地拆迁案件进行回访。通过实地回访信访人,督查组了解到信访人提出的失地后就业等问题已逐步得到解决,并向地方政府提出了进一步的整改建议。

实行网上受理信访制度,大力推行阳光信访,全面推进信访信息化建设,建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序,实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价,增强透明度和公正性;逐步推行信访事项办理群众满意度评价,把办理工作置于群众监督之下,提高信访公信力。

在一些法学专家看来,习近平找到了解决信访难题的根本途径——依法治国,树立法律的权威。

2013年以来,中央督查组已开展了10批实地督查,覆盖31个省区市。在实地督查结束后,督查组还会对已回访过的案件实时督促并“回头看”,确保督查结果落到实处。这些案件的过程及处理结果均通过国家信访局官网向社会公开,接受群众监督。

焦点·诉访分离

近年来,正处于转型期的中国,越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域,出现了诉讼与信访交织,法内处理与法外解决并存的状况。

将信访事项“晒”在阳光下,让办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价,是公平正义的有力保证。自2015年起,各地信访部门受理的来信、来访和网上投诉,均实现网上统一流转,信访事项受理办理、回复告知等环节通过互联网公开。

涉法涉诉信访及时终结

国家信访局局长舒晓琴今年3月撰文称,从当前信访整体态势和特点看,诉求类信访量仍在高位运行,信访上行压力较大,土地征用、房屋拆迁、劳动社保等涉及人民群众切身利益的问题比较突出。

在四川省成都市,网上信访设置了“亮红灯”和质量评查功能,凡是信访平台受理的信访事项,超时办结系统将“红灯”提醒,信访局会同相关部门重点督办群众不满意和重复访等案件;浙江省则将各部门的咨询投诉举报平台整合为统一的“网上信访超市”,与综合治理、行政综合执法等系统进行业务对接,对群众反映的问题及时督查督办,并设置了群众满意度评价、考核评估等功能。

《意见》提出,充分发挥法定诉求表达渠道作用。按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求,严格实行诉讼与信访分离,把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。

国家行政学院龚维斌教授曾表示,一些地方出于对于维稳的压力,对涉诉涉法的信访处理,更是助长了“信访不信法”的现象,导致人们认为信访是唯一的救济渠道。

信访工作愈加公开,信访监督愈加严密,政府公信力更强了,老百姓的满意度更高了。记者获悉,2015年全国信访增量存量实现“双下降”,特别是全国信访总量下降了7.4%,进京上访量下降了6.5%。

各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理,引导信访人依照规定程序向有关政法机关提出,或者及时转同级政法机关依法办理。完善法院、检察院、公安、司法行政机关信访事项受理办理制度,落实便民利民措施,为群众提供便捷高效热情服务。

中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安说,今年夏天发生的访民在报社门前喝农药事件,反映出社会救济渠道的不畅通,最后访民只有信访,甚至用极端的方式解决问题。“这个事件不完全是信访领域的问题。”姜明安说。

改革,是祛除旧病沉疴的利器。在全面推进依法治国的大背景下,法治信访改革正在向纵深推进。国家信访局有关负责人告诉记者,国家信访局还将继续推出一系列规范措施,健全信访法治体系。此外,信访立法进程正在稳步推进,现已列入国务院2016年立法工作计划的预备项目。

完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达方式,使合理合法诉求通过法律程序得到解决。

姜明安认为,一方面是司法的权威性不高,一方面是利益诉求的增长,两者的矛盾造成信访体系压力倍增,不堪重负。大量原本应当通过司法最终解决的利益纠纷,进入行政体系下的信访通道,严重损害司法权威,导致恶性循环。

处理信访问题贵在“及时”“就地”

十八届三中全会明确提出改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。

“越级上访”一直是国家信访局面临的一道棘手难题。国家信访局周围,多年来形成了多个访民聚集的“上访村”。

www.602.net,“很多案子地方解决不了,或者解决了百姓也不服,有人就到北京上访。”一名来自东北的基层信访工作人员告诉新京报记者。

多名信访系统工作人员向媒体确认,以往在国家信访局接待的上访事项中,约有9成为越级访,8成为重复访。

今年5月1日,国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》正式实施,信访机构对越级上访明确说“不”。

对于改革思路,国家信访局局长舒晓琴曾表示,“处理信访问题,贵在‘及时’和‘就地’。及时,问题就不会积累;就地,矛盾就不会上行”。

《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》将于今年11月1日实施,未履行督办职责造成严重后果的信访机构将被追责。国家信访局副局长范小毛说,《办法》旨在提高初信初访问题的一次性办结率,防止信访事项“空转”。

今年年底,新的全国网上信访信息系统将建成使用,形成“网上受理、网下办理、网上回复”的信访办理机制。

有专家称,打造公开透明的网上信访系统,形成倒逼效应,可以推动提高初信初访办理工作的质量和效率,促进初信初访问题及时就地解决。

“从信访上网,到取消各省信访排名,都是信访改革的表现。”龚维斌说。

建立涉法涉诉信访依法终结制度

国家信访局副局长李皋曾在国新办发布会上介绍,涉法涉诉信访问题占信访总量比重较大。

十八届三中全会提出,要把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。

新京报记者从中央政法委了解到,改革总体设想已经明确,即实行诉讼与信访分离制度,把涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,由政法机关依法处理。

去年1月开始,全国政法机关分批进行涉法涉诉信访改革试点。同年10月这项改革在全国推开,围绕涉法涉诉信访事项的“入口、办理、出口”等环节,中央政法机关基本形成依法按程序办理信访问题的“路线图”。

正在推动的改革,将直面实际工作中面临的难题。

报道了一起因普通债权纠纷引发的信访案件,也是现实生活中上访之路的真实写照:信访人陈某为反映自己的合法债权遭受侵害,不断向法院和检察院申请审判监督和法律监督。然而,跑了一年多,法院推检察院,检察院推法院。“我感觉他们之间好像在踢皮球。”陈某说。

这些问题既是涉法涉诉信访量居高不下的重要原因,也是依法处理涉法涉诉信访问题的难点。

中央层面,依法处理涉法涉诉信访的总体方案已经出炉。今年年初,中办、国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。《意见》提出,对已进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题,政法机关应依法按程序在法定时限内公正办结。

同时,完善涉法涉诉信访事项依法终结制度,对已经穷尽法律程序,经中央或省级政法机关审核,认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理,符合法律规定的,依法不再启动复查程序。

来自中央政法委的数据显示,2013年全年,各地政法机关登记涉法涉诉信访上升38.5%;今年前7个月,中央政法机关接待群众来访同比上升7.1%。

中央政法委有关负责人表示,这表明涉法涉诉信访开始呈现“弃访转法”势头。

“让老百姓扭转‘信访不信法’的观念,让全社会尊重法律权威,这需要一个过程。”姜明安说。

要处理好维稳和维权的关系,要把群众合理合法的利益诉求解决好,完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度,强化法律在化解矛盾中的权威地位,使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。

——摘自2014年1月习近平在中央政法工作会议上的讲话

“信访机构太多不利案件受理应整合”北京大学法学院教授姜明安表示,解决“信访不信法”首先要畅通法律渠道

防止“踢皮球”政府须做到依法行政

新京报:10月中旬,国家信访局出台《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》,要求信访部门加强对初信初访事项的督察督办,未履行督办职责造成严重后果的信访机构将被追责。这能解决信访长期存在的各部门“踢皮球”现象吗?

姜明安:信访案件遭遇各部门“踢皮球”,这不是信访部门自己的问题。有时一个案件,地方信访部门不受理,法院也不受理,深层次的原因可能出在党委和政府身上。

比如,有的地方征地拆迁产生的矛盾,老百姓去信访,信访部门不受理,因为征地拆迁是市委书记、市长决定的。就算信访部门受理了案件,转给具体业务部门,各部门之间互相推诿,也解决不了问题。即使撤掉信访办主任,也不会解决问题。

加强初信初访办理,只是规范信访工作程序,这是解决“踢皮球”的方式之一,但不是根本办法。要根本解决“踢皮球”问题,党必须做到依法执政,政府依法行政,法院公正办案。

新京报:十八届三中全会以后,信访部门不再受理越级信访。国家信访局“劝返”大量越级上访者,很多地方也反馈越级上访数量减少。你怎么看这一政策产生的效果?

姜明安:矛盾出在哪里,就应该在哪里解决。大多数矛盾都应该通过法律途径解决,但现在法律渠道不畅通,受地方党委和政府影响,有些案子当地法院不受理,信访部门也解决不了,老百姓从下到上层层信访,最后来到北京。

今后百姓可以采用“网上信访”,可从一定程度上缓解“进京上访”和“拦访截访”等弊端。现在很多部门都有独立的网上信访平台,这些平台应该联网,这样可以查到具体案子的处理进展,同时方便督办。

新京报:有的老信访户说“我只相信中央,只有中央才能解决我们的问题”。如何解决老上访户的问题?

姜明安:有些百姓“信访不信法”,主要有两个原因。一是司法不公正、不权威,有些案件法院本该受理但未受理,法律渠道走不通,只能走信访这条路;二是部分信访案件的处理结果引导老百姓信访,比如有的地方官员迫于维稳压力,不按法律原则处理信访案件,本来按照法律应补偿5000元,但领导为了维稳就把补偿提高到1万元,老百姓会因此认为信访比法律管用。

要解决“信访不信法”的问题,首先要畅通法律渠道,争取九成以上的争议通过法律解决,剩下不到一成通过信访解决,但现在情况恰好相反。其次,信访不应该脱离法律轨道,领导在处理问题时不能无条件地迁就,从而破坏法律原则。对于不懂法的老信访户,信访部门可以通过开听证会,请专家或法律人士给信访户做解释。

新京报:有的地方信访部门工作人员出现一些违法行为,比如截访限制人身自由。怎么杜绝这些违法行为?

姜明安:对于信访维稳人员在工作中出现的违法行为,要发现一起处理一起。有些地方领导对这种违法行为睁一只眼、闭一只眼。杜绝信访工作中的违法行为,要从依法治国的角度考虑,让官员做到依法执政,信访工作本身应该做到法制化。

行政诉讼法有望扩大可诉范围

新京报:这一轮信访制度改革,中央提出要把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。如何评价?推进改革的难点在哪里?

姜明安:对于涉法涉诉信访如何纳入法治轨道,各级司法机关正在推进,总体上看有一些进步。

习近平总书记说过,要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。我认为,现在很多人缺乏基本的法律知识,今后应该加强普法,提高老百姓的整体法律素质。

新京报:很多信访案件涉及“民告官”,但这类行政诉讼往往存在“门难进、案难审、判难胜、诉难息”等问题。行政诉讼法草案10月底将提交全国人大常委会进行三审,你对破解上述难题有何建议?

姜明安:行政诉讼法的修改有一个非常重要的问题,就是可诉范围。按照现行行政诉讼法,公民可就行政机关的具体行政行为提起诉讼,不能就行政机关的抽象行政行为提起诉讼,包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等,都被划为行政诉讼的“禁区”,因此大量由行政行为引发的纠纷不能顺利进入司法程序。行政诉讼法草案二审稿,将抽象行政行为也纳入可诉范围。

我建议,扩大可诉范围,可以采取“负面清单”的方式,凡是法律没有禁止起诉的行政行为,都应允许向法院起诉。如果规定得模模糊糊,“信访不信法”的问题就很难解决。

信访机构太多不利于案件受理

新京报:有一种观点认为,现行信访制度与法治精神是天然矛盾的,你怎么看这个观点?

姜明安:我不完全认同这个观点。信访的主要功能是接受群众提出的建议、意见或者投诉请求,而不是处理案件。如果信访部门整天处理案子,信访局就成了法院,这是违背法治精神的,所以中央提出涉法涉诉信访要纳入法治轨道。

实践中,确实有一些矛盾通过法律渠道解决不了。比如,过了诉讼时效法院不受理的案件、部分合法但不合理的问题,这些矛盾可以通过信访渠道解决,所以说信访制度是对法律渠道的补充。在处理一些矛盾上,信访可以做一些变通,但法律不能变通。

新京报:四中全会专题研究“依法治国”。你认为,对于信访制度应做怎样的顶层设计?

姜明安:现行信访工作中存在的问题,包括引发信访的很多社会矛盾,都是不依法执政、不依法行政造成的。比如征地拆迁,如果政府能做到依法行政,矛盾也就解决了百分之七八十。四中全会如果能解决党依法执政、政府依法行政、法院依法公开独立行使审判权的问题,这就为化解信访难题打下基础。不把这些处理好,就很难根本解决信访问题。

新京报:你还期待信访领域的哪些改革?

姜明安:现在的信访部门过去分散,从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关部门都设信访机构。

比如,除了国家信访局,各部委也都有自己的信访办,信访机构太多不利于案件的受理。应该对目前过于分散的信访机构进行整合,保证一个层级设置1-2个信访机构就可以。

新京报首席记者 关庆丰(原标题:解决信访难题“路线图”渐清晰 三中全会提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道”,专家称“组合拳”有望破解信访难题)

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