对地点救市第2枪不要太敏感,3管齐下给土地财政

作者:www.602.net

给土地财政去疾,关键不在于形成一刀切、大一统式的行政政策,而在于构建可以打通土地、金融、行政程序的制度环境

楼市冷热的温度调控阀门,不在地方政府手中,而在货币政策是否会发生变化,从稳健转向积极。这种转变的时机还远未到来。

从本周开始,全国土地财政将迎来首次比较全面的“摸家底”式的全面审计。据悉,这次耗时两个月的专项审计由国务院牵头,审计范围一直下伸到县级,主要针对2008年到2013年这五年内的土地管理和利用情况,涉及财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等多个系统。

日前,一份“土地财政依赖度排名报告”引发关注。这份根据23个省份公开审计报告及其相关数据研究出来的报告显示:土地偿债是多数地方政府的普遍选择;土地偿债比重的高低,与地方经济活跃度密切相关;地方的政府性债务压力,导致了部分地方违规“曲线偿债”的行为出现。

4月28日晚间,南宁市房管局发布消息,从4月25日起,广西北部湾经济区内的北海、防城港、钦州、玉林、崇左市户籍居民家庭可参照南宁市户籍居民家庭政策在南宁市购房。这一政策被视为地方政府打响了救市“第一枪”,并引发其他城市是否会跟进的猜想。

土地财政之所以能够长期保持火热,以至成为一个焦点话题,关键在于它是利用政府对社会经济所具有的强大的支配权、干预权所形成并壮大的,而这种在权力作用之下所产生的现象背后,存在着权力的“寻租”空间。因此,在目前反腐力度持续不减的背景之下,国务院对土地财政所展开的审计,很容易让民众产生通过审计揭露出“苍蝇”甚至“老虎”的想象。毫无疑问,清查各地土地领域所存在的权力“寻租”和腐败现象,是此次土地审计的一个重要内容。但是,如果把审计理解为仅仅是国家展开的一次“拍苍蝇”、“打老虎”行动,显然又是低估了此次审计的意义。

无疑,部分地方财政结构单一、严重依赖土地收入,会对地方的经济和社会治理方式产生直接影响。在经济环境不确定因素增多、转型升级任务加重的背景下,土地财政和地方债形成的聚合效应,关系着宏观经济能否协调健康发展,关系着房地产调控长效机制的构建是否能尽早成型。

南宁楼市新政将产生什么效应,先要了解政策的实质。南宁市房管局相关负责人给出的答案是,这一新政旨在配合推进广西北部湾经济区同城化发展,该进程2013年即已启动。如果基于过去的楼市调控经验,人们可能会对这一说法会心一笑:过去地方打擦边球的楼市政策,往往也会找出一个相当充足的理由。

土地财政,是舆论对地方政府将卖地作为壮大其财政资金规模的一个重要手段的概括,它所承载的内容比较丰富,也比较沉重。土地财政在最近几年愈演愈烈,对我国的社会经济产生了重大影响。一方面,地方政府对土地财政的需求迅速推高了房价,倒逼中央政府展开了被称为“史上最猛”的房地产调控;另一方面,在土地财政开始出现收缩的时候,地方债的“异军突起”又给地方财政的平稳运行增加了新的不确定因素。

土地财政依赖症的弊端,在过去多有显现。一些地方土地违法违规现象屡禁不止,因征地引发的社会事件时有发生,表明土地财政占比过高有可能扭曲地方治理,甚至影响社会稳定。形成对于土地财政的依赖模式后,还可能养成地方的懒政惯性。“穿新鞋走老路”,一些地方在落实宏观调控政策上打折,在推动经济转型产业升级上原地转圈,更有甚者,在局部利益诉求下,突破了“法无规定不可行”的施政底线。

但从相关数据看,南宁担当救市先锋的理由还真不充分。日前研究机构公布的23个省份土地财政依赖度排名报告显示,广西土地偿债规模只有700多亿元,土地偿债比例为38.09%,远远低于其他一二线城市。此外,今年一季度南宁楼市投资仍在高速增长中,楼市波动不大,楼房库存也处于较合理区间。

因此,通过对土地财政的“摸家底”,对土地财政的形成原因和其对社会经济运行带来的不良影响,为下一步的改革寻找到合理有效的切入点,应该是此次审计最重要的目标。

土地财政的痼疾已是众所周知。关键在于,如何根据经济形势的要求减轻其负面性。

那么,该相信南宁房管部门的说法还是市场的看法?其实都不重要。从全局视角看,南宁楼市新政成为楼市再度火爆的概率几乎不存在。

地方政府之所以对卖地有很高的积极性,从表面上看是房地产市场建立后,地方政府将其作为拉动地方经济增长的一个工具来使用,以至通过不断的卖地来推动房地产市场的发展。

尽快建立围绕土地制度的综合制度环境是必要前提。目前有一种情绪化认知,将土地财政视为一些地方出现社会事件或债务隐患的第一成因。殊不知,社会治理是否有创新能力、金融风控机制是否完善,影响着土地能否合理合法开发。从经济发展的历史脉络看,土地资源本就是经济增长的原始驱动力。特别是对于缺乏经济禀赋、难以形成特色产业、市场发育滞后的地方来说,依靠土地谋求发展一定程度上也是无奈之举。在经济发展多元化的现实面前,给土地财政去疾,关键不在于形成一刀切、大一统式的行政政策,而在于构建可以打通土地、金融、行政程序的制度环境,特别是法治环境,以提高对土地开发各个环节的刚性管理,让土地储备阳光化。

楼市冷热的温度调控阀门,不在地方政府手中,而在货币政策是否会发生变化,从稳健转向积极。这种转变的时机还远未到来,各大银行收紧房贷的政策也没有改变。可以说,南宁楼市新政对当地的刺激作用都有限,遑论刺激其他地区。政策大背景决定了,即使其他土地财政依赖度高的城市借机跟风,要改变目前看淡楼市的普遍预期也非易事。

但除此之外,还有一个同样重要的原因是在20年前的分税制出台以后,央地两级政府的财政资金统一由中央分配,在这20年中,地方政府的事权不断扩大,但其财政资金分配比例却未能相应提高,导致日益窘迫。在这种情况下,中央政府对地方政府的土地财政事实上采取了默认的态度,允许地方政府通过卖地来弥补其财政资金的不足,在土地财政高峰时期,有的地方政府通过土地财政得到的收入居然能够达到政府所有财税收入的一半。而在前几年的房地产调控中,出台的调控政策尽管很严厉,却始终未曾触及土地财政制度,这也是调控长久未收到效果的一个根本原因。

落实现有农村集体土地使用权和房地产调控相关政策是当务之急。“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”是既定政策,对维护好农村集体和个人的利益、纠正厚此薄彼的土地利益分成格局意义重大。各方利益越平衡,土地开发的非制度性成本就越小,土地就越能发挥应有作用。此外,房地产调控也应从治标式的短线调控,转向治本式的长效调控,避免急功近利式的措施频繁改变市场预期,放大个别地方对土地的饥渴需求。

事实上,过去即使以责任书、“军令状”、约谈等制度严厉约束地方的楼市松绑冲动,效果也微乎其微。原因是,减轻地方政府对土地财政的依赖,行政命令做不到,短时间内做不到。这正是楼市调控需要从行政式调控转为长效调控的原因所在。

因此,要解决土地财政的根本问题,关键在于对目前的分税制进行改革,建立起地方政府的财权与事权相匹配的制度,为地方政府摆脱对土地财政的过度依赖提供条件。最近两年,中央政府也已经看到了土地财政的问题,并且开始允许地方政府通过发行地方债来解决这个问题。但是,地方政府发行地方债,需要有刚性的债务偿还机制来做保证,因此它并不是解决这个问题的上佳方案。最为重要的还是进行分税制改革。今年6月,国务院常务会议已经通过了《深化财税体制改革总体方案》,我认为,在这个重要时刻,对土地财政进行全面审计,为分税制改革提供基础性条件,是十分重要的一个步骤。只有把这个“前站性”工作做好了,通过审计不仅揭露出寄生于土地财政的腐败官员,还应对这种制度所产生的后果建立起深切的共识,分税制改革才能够顺畅地推进。 周俊生

优化央地关系、鼓励社会创新是重中之重。目前,中央政府财权较大、地方政府事权较多的格局依然存在。随着地方承担的支出义务持续上升,在不能迅速拓展稳定的财税来源的情况下,地方确实不得不依赖于土地收入。因此,一方面需要通过完善分税制等改革,让地方财权事权实现更高水平的统一,帮助地方获得稳定财源,降低土地收入在财政中的占比,另一方面需要进一步推动取消和下放行政审批、推进税收制度等改革,激发社会活力,以繁荣的民营经济弥补财政所需。

说到底,地方之所以总是出现各种各样的试探之举,是因为地方财权和事权过于不匹配。尽可能统一地方的财权和事权,同时对现有税收机制进行适当调整,是让中央、地方、市场愿意走向合拍的必要步骤。就此而言,不管是南宁还是其他地方打响了“救市第一枪”,都该敏感地视作结构性改革的鼓点,而非敏感地视作又一轮急功近利式管制的开始。如此,地方楼市政策的走向才能真正明确起来。本报特约评论员徐立凡

政策方向已经明确,土地财政去疾的条件已经成熟。只要按照十八届三中全会既定的改革方案,及时跟进、稳妥推进,土地财政依赖度的下降可期,地方财政结构的优化可期,而土地财政和地方债中包含的潜在风险,也可随着改革进程逐步消除。

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